省以下财政体制的四个总体特征、问题与建议

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转自：粤开志恒宏观

1994年分税制改革的直接目标是提高“两个比重”，提高中央宏观调控能力、提高财政汲取能力，同时通过一系列制度建设初步理顺了政府与市场、中央与地方关系。但是受制于历史原因，1994年改革主要解决的是中央与地方收入划分的问题，留下了中央与地方事权和支出责任划分、省以下财政体制两个问题留待后续改革。其中，中央与地方事权和支出责任划分在2016年以来逐步分领域取得了积极进展，但省以下财政体制改革长期处于改革的“视野盲区”。这一方面是因为省以下财政体制改革必须依托于中央和地方关系的理顺，中央与地方财政体制未充分、彻底改革前，省以下财政体制改革缺乏基础；另一方面省以下财政体制相对繁杂，五花八门，要搞清楚全貌就已是相当不易。路一步步走，总能有走到目标的时候，迈开腿就是胜利的起点；解决问题前摸清状态也是胜利的起点。

2022年国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革的指导意见》是近年来省以下财政体制改革的重要指导文件，2023年中央经济工作会议提出谋划新一轮财税体制改革，有必要以分税制改革实施三十年为契机，研究探索完善省以下财政体制。笔者在日前文章《新一轮财税体制改革向何处去？》的基础上，继续谈谈对省以下财政体制的一些基本认识。

一、省以下财政体制的总体特征和近年来的发展趋势

第一，从省以下财政体制划分的角度看，目前可划分为规范的分税分成制、基数+增量分成制两个大类，带来了三大问题。第一类是规范的分税分成制度，目前有23个省份；第二类是基数+增量分成制度，目前有8个省份。虽然规范的分税分成制占主导地位，但采取“基数+增量分成”方式的省份有增加的态势，河南、青海近年来也陆续实施该种体制。多种体制以及两大类体制并立导致了三个问题：一是城市间财政收入不可比，难以根据一般公共预算收入来评估城市的真实财力和评估风险，广州与杭州的一般公共预算收入不可比，因为广东是第一类体制，浙江是第二类体制；二是城市间的不公平竞争，基数+增量分成的财政体制是收入先入市县国库、后通过上解集中一部分到省级政府，导致市县财政收入虚胖，这有利于市县财政收入在全国排名更靠前，有利于招商引资和发债；三是不利于发挥财政调控产业结构的作用，基数+增量分成的体制是统一的分成比例，而规范的分税分成体制可以对不同税种设置不同的分税比例。比如海南为了调控房地产，对房地产相关税种设置了较高的省本级分享比例，比如某些省份为了促进服务业发展，当年对营业税设置了较低的省本级分享比例。

第二，根据各省的集权分权程度，可划分为四个类型。以省本级收入占全省比重、省本级支出占全省比重衡量收入分权和支出分权程度，于是可以划分为：1）收入集权、支出集权的集权型财政体制，如山西、陕西、黑龙江等；2）收入分权、支出分权的分权型财政体制，如浙江、江苏等；3）收入集权、支出分权的均衡型，集中收入是为了促进区域经济均衡发展，如广东；4）收入分权、支出集权的保障型，如边疆的新疆、云南、西藏，收入分权是因为整体财政收入较弱，支出集权在于省本级将收入留给市县后、截留了转移支付在省本级使用，由于边疆省份辽阔，市县不具备能力支持大规模基建，所以在省本级形成支出。

第三，省财政体制是集权还是分权的决定因素是区域差异与经济发展水平。区域差异越大，该省份越容易选择集权体制，比如广东，一次次改革不断集中省本级收入占比，以实现粤东、粤西、粤北和珠三角的均衡发展。

第四，从省本级收入和支出占比的趋势看，省级政府利用其在地方财政体制中的主导地位，上收财力、下移支出责任。从地方政府纵向看，1994-2019年，省本级收入占比从17.1%上升至20.9%，上升了3.8个百分点；省本级支出占比从24.4%下降至16.1%，下降了8.4个百分点。这意味着省级政府控制财力占比上升并通过转移支付给市县级政府，同时反映出省以下政府的支出责任压力加大。分区域看，省本级收入占比上升的省份主要集中在中西部地区以及广东省，呈现出西部集权度提高而东部放权的趋势。从不同支出类别的省本级支出占比看，交通运输最高，城乡社区最低，与其外部性程度有关。

由上可知，省级政府利用其在地方财政体制中的主导地位，上收财力、下移支出责任；县乡财力上升幅度低于支出责任上升幅度，压力较大，即地方财政的压力主要在县乡层面。

二、存在的问题

1、制度不统一带来城市间的不公平竞争、城市间财政数据缺乏可比性；税收分成比例的设定和调整主要是基于省本级财力的需要，而非从税收属性出发，增值税、企业所得税、个人所得税等在各省份政府级次间的分享比例跨度大，但又缺乏合理的理论依据。从我国各省份的实践看，目前省与市县的共享税主要包括增值税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、资源税和环境保护税等，以将省市县利益充分绑定到一起，降低监督成本。剔除四大直辖市、西藏和新疆自治区以及8个实施基数+增量分成类型的省份，17个剩余省份中均选择增值税、企业所得税和个人所得税作为共享税，选择将土地增值税作为共享税的有5个，占比29%；选择将资源税作为共享税的有11个，占比64.7%。

从分税比例看，省本级分享的增值税比例大多集中在30%-40%，有11个省份，此外贵州为23%、湖南为25%、广东、安徽和吉林为50%。企业所得税省本级占比分布在12.5%-60%，区间跨度较大，大多集中在30%-50%，有12个省份；此外，黑龙江是12.5%、贵州为20%、内蒙和广西为25%、云南为60%。个税与企业所得税比例总体一致，但是广西、河北的企业所得税和个人所得税分享比例不一致，广西的企业所得税和个人所得税省本级分享比例分别为25%和37.5%，河北的企业所得税和个人所得税省本级分享比例分别为50%和25%。将资源税作为省与市县分享的省份主要集中在增值税和所得税相对较少的经济相对欠发达而资源丰富的资源型省份。这是顺应其资源禀赋的财政制度安排，其中宁夏的省本级分享比例为100%，黑龙江油气田资源税为100%、内蒙古为65%、甘肃为50%、江西为40%、四川为35%、陕西、山西和河北为30%、贵州为20%、湖南为25%。将土地增值税作为省与市县共享税的省份有广东、江西、宁夏、海南和黑龙江，对应的省本级分享比例分别为50%、40%、30%、65%和5%。环境保护税在改革后，被大多数省份纳入共享税，还有部分省份将耕地占用税作为共享税。

2、由于省级政府上收财力、下移支出责任，导致区县风险越来越高，区县政府近乎无限责任，越到基层，活力越下降；2022年底地方政府显性债务中50%在区县、隐性债务中有1/3在区县。

3、事权和支出责任划分滞后，虽然出台了较多文件，但与收入划分五花八门截然相反，文本同质化现象突出、原则性表述较多。

4、转移支付主观性强、不规范，不利于促进基本公共服务均等化和缩小区域差距；省对市县转移支付的情况，与中央对地方转移支付比较，简单、粗糙。标准收入的测算简单以当地过去三年一般公共预算收入/GDP的平均值来计算，并未分税种根据税基来测算；标准支出简化为实际支出，并未根据功能分类对应的经济社会指标来分析；转移支付分配对公共服务需求响应程度低。

三、改进建议

第一，短期内统一财政收入数据口径，不论是何种财政体制，但要公布实际可支配财力，实现城市间财政收入数据的可比。

第二，规范省以下财政收入划分，明确两类财政体制的适用条件以及收入划分原则，逐步过渡到分税分成制度。建议省以下收入划分逐步从目前侧重省本级财力控制的角度，转到根据税收属性划分税种以及不同税种的分成比例。省级政府根据省内区域差异情况设置合理的省与市县财力比重，区域差异大的省份由省级政府适当提高省本级占比，控制更多财力用于转移支付。省以下政府间的税收收入主要在省级与市县间分配，采取共享税为主导的省与市县收入划分方式。省级政府适度提高增值税、资源税等税种比重，其他税种可留给市县或者赋予市县较大分成比例。

第三，事权和支出责任，强化省级政府职能，减少市县财政负担和支出责任。区域均衡、共同富裕、环境保护等职能交给省级政府。更加清晰地划分省与市县的事权和支出责任，确立事权与支出责任对应的原则。在省以下事权和支出责任划分方面，有必要将外部性较强以及风险较大的事权由省级政府承担，比如养老、医疗、教育等相关事权逐步上移；将市县的“三保”纳入到省与市县支出责任划分的范畴，避免收入上移、支出下移引发的市县财政困境和基本公共服务均等化弱化；避免“决策权、监督权”上移、支出权下移。

第四，省对市县转移支付的分配有必要更加细化，更多地采用因素法，更加规范，标准收入、标准支出，充分考虑基本公共服务需求等因素，嵌入激励和惩罚机制，推进基本公共服务均等化。

建议取消税收返还、体制补助和上解等，并入一般性转移支付并重新分配。在此基础上，转移支付中要嵌入更多的激励和惩罚机制，避免财政转移支付损害地方政府发展经济、组织税收的积极性，避免转移支付对经济增长当期的负贡献和发散效应。更多地嵌入区县内区域差异因素，以激励市县担负起均衡本辖区发展的责任，当年区域差距越小、当年较上年区域差距下降程度越高，则设置更高的转移支付系数。

第五，财政管理上的省与市县关系，采取分类分档处理，过去强调县域经济发展，未来是都市圈城市群，发达城市采取城市管区县以做大中心城市，欠发达地区采取省管县以更大支持，避免反反复复调整以及市县关系的矛盾。未来，我国城镇化进程还将继续，并且都市圈城市群的发展势头将更加猛烈，人口流动的区域分化将更加明显。一部分高能级中心城市的人口将迎来持续流入，而低能级城市的人口将面临收缩。因此，是否实施省直管县要因地制宜；都市圈城市群时代的竞争是城市间的竞争，过于强调推动省直管县，将抑制中心城市发展，抑制其对区域内均衡发展的调节作用。

《财政的逻辑》系列研究报告：

42、《新一轮财税体制改革向何处去？》，2023年12月26日

36、《关于近年来减税降费的反思与展望》，2023年10月16日

35、《城投转型的实质与隐性债务测算》，2023年9月25日

22、《疫情下的北上广深财政：凉热不同》，2022年06月09日

21、《广州、深圳财力差异大解密》，2022年05月26日

20、《冰封的土地市场和土地财政何时解冻？》，2022年05月06日

19、《从三轮积极财政政策看财政之变》，2022年04月20日

11、《专项债投向哪了？能否托起基建？》，2021年07月06日

10、《澄清土地财政的五个认知》，2021年06月06日

8、《中国财政形势：何去何从？》，2021年02月23日

7、《政府债务风险有多大？怎么办？》，2021年02月09日

1、《个税简史、改革逻辑与存在问题》，2018年06月24日

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